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我国银行业实施新资本协议规制工作取得重大进展
银监会发布《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》等5个监管规章
在监管部门和国内银行业的共同努力下,经过两年多的论证、起草、征求意见和定量影响测算,中国银监会日前发布了实施新资本协议第一批监管规章,包括《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》、《商业银行专业贷款监管资本计量指引》、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》和《商业银行操作风险监管资本计量指引》。这5个监管指引的发布标志着我国实施新资本协议规制工作取得了突破性进展,将有力推动国内大型银行实施新资本协议准备工作,为确保新资本协议如期实施奠定了基础。
《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》包括九章、五十五条。该指引明确了商业银行信用风险暴露分类应遵循的基本原则和总体要求,并建立了划分各类风险暴露的技术标准;商业银行采用内部评级法计算信用风险资本要求时,应将银行账户信用风险暴露分为主权风险暴露、金融机构风险暴露、零售风险暴露、公司风险暴露、股权风险暴露以及其他风险暴露等六大类。该指引为商业银行准确把握各类信用风险暴露的风险特征、计量信用风险监管资本要求奠定了基础。
《商业银行信用风险内部评级法监管指引》包括十章、二百四十九条。内部评级法是新资本协议最重要的制度创新,商业银行内部评级体系开发建设是保证内部评级法、乃至新资本协议成功实施的关键。该指引借鉴其它国家和地区相关监管政策,充分考虑国内大型银行的实际,对新资本协议内部评级法的原则性要求进行了细化,对商业银行内部评级体系的治理结构、评级技术要求、内部评级流程、信用风险参数量化、IT和数据管理系统、内部评级体系的验证和应用等许多方面明确了技术要求、建立了具体监管标准。指引将有助于降低监管政策的不确定性,便于商业银行准确理解监管意图,为商业银行内部评级体系开发建设提供技术指导。
《商业银行专业贷款监管资本计量指引》包括二十三条、四个附件。专业贷款是公司风险暴露的子类,由于专业贷款风险成因的特殊性,新资本协议允许商业银行采用监管映射法计量专业贷款的监管资本要求。本指引分别明确了项目融资、物品融资、商品融资、产生收入房地产贷款等四类专业贷款的监管评级标准、监管评级与外部评级的映射关系,以及不同级别专业贷款的风险权重和预期损失比例,保证商业银行审慎评估专业贷款风险和计量监管资本要求。
《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》包括六章、三十三条和四个附件。该指引根据国内相关法规和银行抵押担保管理的实际做法,对新资本协议风险缓释管理要求进行了细化。指引分别明确了合格抵质押品、合格净额结算、合格保证和信用衍生工具的范围和认定条件,对商业银行运用各种合格风险缓释工具的管理要求进行了详细描述,包括法律合规性、估值审慎性、流动性、管理流程和信息系统建设等方面内容,并规定了初级内部评级法和高级内部评级法下合格风险缓释工具抵减监管资本要求的计算方法。该指引有助于规范商业银行对风险缓释工具的管理,控制风险缓释工具带来的剩余风险,确保风险缓释工具对信用风险的抵补作用。
《商业银行操作风险监管资本计量指引》包括五章、二十六条和四个附件。将操作风险纳入最低资本要求是新资本协议的重要内容之一。本指引允许商业银行采用标准法、替代标准法计量操作风险监管资本要求,明确了商业银行业务条线划分、收入归集和分配原则及方法,以增强可操作性;规定了商业银行采用标准法应达到的定性要求,包括操作风险管理组织框架、操作风险管理信息系统、操作风险报告等,以推动商业银行提升操作风险管理能力。为鼓励商业银行提高操作风险计量能力,本指引允许商业银行采用高级计量法计算操作风险监管资本要求,规定了采用高级计量法的原则性要求和稳健性标准,明确了操作风险损失事件和数据收集的原则。
银监会有关负责人表示,上述5个监管指引在准确把握新资本协议实质要求的基础上,充分考虑我国银行业实践,建立了一套相对明确、操作性强的审慎监管要求,为商业银行新资本协议实施准备工作提供了具体指导和技术标准。
目前,银监会新资本协议研究和规划项目组正在研究起草实施新资本协议的其它监管规章,并将于今年年底前和明年上半年陆续发布第二批、第三批实施新资本协议相关监管规章。
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银监会有关负责人就实施新资本协议第一批5个监管规章答记者问
近日,银监会发布了实施新资本协议第一批监管规章,银监会有关负责人日前就这5个监管指引的发布回答了记者提问。
问:为什么国内大型银行要实施新资本协议？
答:资本监管是审慎银行监管的核心。新资本协议确立了“最低资本要求、监管当局的监督检查、信息披露”有效资本监管的三大支柱,代表了资本监管制度发展的方向,为商业银行改进风险管理提供了标杆和激励。我国银行业改革发展正处于关键时期,推动新资本协议实施对于提升我国大型银行风险管理能力、维护体系长期稳健运行具有重要战略意义。
（一）提升商业银行全面风险管理能力。新资本协议允许采用的高级资本计量方法是对传统风险管理模式的革命性变革,代表先进的风险管理理念和技术,为商业银行改进风险计量技术、健全风险管理组织框架、重组风险管理流程提供了直接借鉴,有助于商业银行风险管理科学化和精细化,及时揭示、动态监测风险,约束商业银行经营行为,促进银行盈利模式转变和经营行为理性化,推动银行业可持续和科学发展。
（二）增强国内大型银行的国际竞争力。我国加入WTO过渡期已经结束,我国大型商业银行也将走出国门谋求国际化发展,在更大范围内、更深层次上参与国际竞争。推动国内大型商业银行实施新资本协议,引导大型银行健全风险管理制度、完善产品定价机制、资本配置机制及绩效考核机制,通过机制建设巩固并发展来之不易的改革成果,争取在未来的银行国际竞争中赢得优势,真正实现将大型商业银行办成抵御风险能力强、具备国际竞争力的现代商业银行的改革目标。
（三）提高银行体系应对外部冲击的能力。美国次贷危机诱发的全球金融市场动荡表明,大型商业银行风险管理的缺陷对危机范围的扩大、破坏程度的加重起到了推波助澜的作用。2008年4月金融稳定论坛发布的《增强市场和金融机构稳健性的报告》反复强调了稳健实施新资本协议的重要性,该报告提出的第1条应对市场动荡政策建议就是推动新资本协议实施,强化银行体系风险管理能力和资本基础。推动国内大型银行“实质性”、“高标准”地实施新资本协议,打造坚实的风险管理基础,是增强银行体系应对金融危机能力的长期治本之策。
（四）增强银行资本监管有效性。随着商业银行业务日趋复杂,风险来源多元化以及不同风险之间的相关性不断增强,1988年资本协议采用的简单风险权重法难以有效衡量商业银行的风险,导致监管资本套利。新资本协议强调了风险管理的根本要素,重视对银行识别、监测和管理风险能力的综合评估,赋予了资本充足率更加丰富的风险管理内涵,为审视商业银行风险承担行为提供了更加宽泛的视角,使得监管资本约束与商业银行风险管理能力的关系更加紧密,对于改进银行监管具有重要意义。
问:为什么要发布这5个监管指引？
答:本次发布的5个监管指引是实施新资本协议系列监管规章中的一部分,今年下半年和明年上半年银监会还将陆续发布第二批、第三批相关监管规章,建立一整套以新资本协议为基础的资本监管制度。制定并发布这5个监管指引对于稳步推进新资本协议的实施具有重要意义:
一是为国内大型银行改进风险管理提供具体的指导。新资本协议对商业银行风险管理能力提出了很高要求,考虑到业界实践的多样性,新资本协议的要求大多是原则性的。5个指引借鉴其它国家和地区相关监管政策,充分考虑国内大型银行的实际,对新资本协议的监管要求进行全面梳理和细化,明确了风险暴露分类标准、内部评级技术和治理标准、风险缓释工具的管理要求以及操作风险的监管标准,增强了监管要求的可操作性,为商业银行改进风险管理建立了基准。
二是有利于推动商业银行新资本协议实施准备工作。目前,国内大型银行新资本协议实施准备工作已经取得了积极进展。5个监管指引的发布,一方面有助于国内大型银行董事会和高管层增进对新资本协议实施要求的理解,有效配置资源加快实施推进工作;另一方面明确了技术标准,便于商业银行开展合规性评估、完善技术方案,节约实施成本。指引确立的技术标准为监管部门的监督检查活动提供了标杆,提高监督检查的有效性。
三是有助于保证监管资本要求计量的审慎性。5个监管指引主要涉及资本充足率计算,有关监管资本要求的计算规则以及技术标准、监管要求,有助于商业银行审慎评估和计量信用风险,为计量信用风险的监管资本要求奠定了基础。银监会还将发布《商业银行资本充足率计算规则》、《市场风险内部模型法监管指引》、《资产证券化风险暴露监管资本计量指引》,建立完整审慎的资本充足率计算框架。
问:5个监管指引的起草坚持了哪些原则？
答:根据中国银行业实施新资本协议的目标,新资本协议研究和规划项目组（以下简称“项目组”）在起草监管指引过程中始终坚持3个原则:
一是新资本协议合规与提高商业银行风险管理水平并重的原则。国内银行实施新资本协议的主要目标是提高风险管理水平,同时达到新资本协议实施要求。5个监管规章指引全面反映了新资本协议的实质,同时结合国内大银行实际进行了扩展、细化和调整,增强新资本协议要求在国内的适用性,推动商业银行提高风险管理水平。
二是原则性和可操作性相结合的原则。新资本协议的原则性要求虽然有助于商业银行采取灵活的方法实现监管合规,但可能导致监管套利,使得不同银行监管资本计量结果缺乏可比性。5个监管指引坚持“技术上做实”的思路,根据国内外大银行风险管理体系开发建设的实践,尽可能细化技术标准,便于商业银行理解和评估,增强监管制度的可实施性。对部分难以明确的监管要求,按照审慎性原则,各指引也做出原则性规定,并将在解释性文件中提出参考性指标。
三是实践性与前瞻性相结合的原则。新资本协议规定的监管要求基于国外大银行风险管理的稳健做法,国内银行短期内还难以达到完全合规要求。鉴于国内大型银行正式实施新资本协议还有一段时间,为推动商业银行提高风险管理水平,逐步与先进的风险管理实践接轨,5个监管指引按照“在发展中规范”的原则,坚持“高标准”的规制取向,在注重制度可操作性的同时,明确了一些具有前瞻性的监管标准,为商业银行改进风险管理指明方向。
问:5个监管指引的实施对商业银行以及其它市场参与者产生哪些重要影响？
答:5个监管指引将新资本协议的相关要求转化为可操作的监管标准,全面落实监管指引并实现监管合规是一项长期的、复杂的、事关全局的系统工作,将促进商业银行牢固确立审慎经营的理念,建立科学的、规范的风险管理体系,对商业银行经营管理产生积极而深远的影响。
一是推动商业银行加强风险管理基础设施建设。为达到监管指引的要求,商业银行必须建立统一的、强大的数据管理体系,包括数据定义、数据源、数据质量、数据历史长度,广泛收集与风险相关的各类数据;加强IT系统建设,建立数据管理信息和数据集市,支持复杂的风险计量和管理流程,促进风险计量技术的持续优化以及风险计量结果的深入运用。国内外银行的实践表明,数据和IT系统等风险管理基础设施建设是实施新资本协议准备工作的重中之重。
二是促使商业银行改进风险评估和计量技术。风险计量是新资本协议的技术核心,监管指引明确的风险评估和计量的监管要求,为商业银行开发风险评估体系和计量模型提供了技术标杆。如商业银行必须建立两维的公司贷款风险评级体系及PD/LGD计量模型,建立零售贷款申请评分卡和行为评分卡,确保对风险的有效区分和准确计量。有效的识别和准确的计量风险为风险管理的精细化和科学化奠定了基础。
三是增强商业银行风险治理的有效性。按照监管指引,商业银行应对风险管理的组织框架、风险管理政策和流程、风险量化的验证体系、风险量化结果运用体系进行了根本性改造,推动商业银行健全风险治理结构,促进风险管理政策和流程的变革,将有力地推进商业银行公司治理完善和核心竞争力建设。
此外,监管指引的全面实施,使得商业银行资本、风险、收益之间的关系更加密切,有助于商业银行改进绩效考核、完善激励机制,提升市场价值,保护投资者利益,并确保商业银行拥有充足资本应对风险,提高存款的安全性。监管指引以及后续发布的信息披露要求,提高了商业银行经营管理信息的透明度,为其它市场参与者和广大金融消费者判断商业银行的风险管理水平确立了标杆,有助于各类市场主体采取策略性行为,加强对商业银行经营行为的外部约束。
问:监管指引是否充分考虑国内银行业的实践？
答:按照银监会领导关于新资本协议规制工作的透明度和开放性要求,在长达两年多的起草过程中,项目组高度重视与业界的交流与互动,充分听取业界的意见,5个监管指引是监管部门和业界共同努力的成果。业界的广泛深入参与不仅提高了监管指引的适用性和可操作性,而且为监管指引的实施奠定了基础。
一是直接吸收业界专家参与起草工作。项目组成员来自于监管机构和国内10家银行,5个监管指引的起草组中都有业界专家,直接反映业界良好做法和最新发展。
二是广泛征求业界意见。项目组先后于2007年12月、2008年3月、2008年7月发布了三轮征求意见稿,在业界引起了很大反响。三次征求意见过程中,40家中外资银行、5家咨询公司共反馈了800余条修改建议,几乎涉及5个监管指引的所有方面。项目组对业界的建议进行逐条研究、消化吸收。
三是组织召开专题讨论会,充分听取专家意见。5个监管指引起草过程中,项目组向后组织了50余次各种层次的专题讨论会,对相关内容进行深入研讨。
问:商业银行内部评级体系包括哪些要素？非零售风险暴露和零售风险暴露的内部评级体系有什么不同？
答:商业银行内部评级体系是指用于信用风险评估、风险等级确定和信用风险参数量化的各种方法、过程、控制措施和IT系统的总称。内部评级体系应能够有效识别信用风险,具备稳健的风险区分和排序能力,并准确量化风险。内部评级体系包括以下基本要素:内部评级体系的治理结构,保证内部评级结果客观性和可靠性;内部评级技术标准,确保有效识别债务人和债项风险;内部评级的流程,保证内部评级的独立性和公正性;风险参数的量化,将债务人和债项的风险特征转化为违约概率、违约损失率等风险参数;IT和数据管理系统,收集和处理内部评级相关信息,为风险评估和风险参数量化提供支持。
非零售风险暴露（包括对公司、主权和金融机构的债权）的内部评级体系是“债务人评级和债项评级”相互独立的二维评级体系,按照评级标准分别将债务人和债项划入相应的风险等级,并能够有意义区分风险的评级结构（非违约债务人级别不少于7个）。零售风险暴露的内部评级采用所谓的“风险分池”方法,根据债务人风险特征、交易特征和逾期信息等将每笔零售风险暴露划入相应的资产池。根据新资本协议的要求,用于估计两类风险暴露风险参数的数据的历史观察期也有所不同。
问:新资本协议对实施内部评级法提出一系列最低要求,《内部评级体系指引》是否体现了这些要求？
答:信用风险是商业银行面临的最重要的风险,允许商业银行采用内部评级法计量信用风险监管资本要求是新资本协议最重要的制度创新。为保证资本计提的充分性,新资本协议对实施内部评级法提出了一系列最低要求,包括内部评级体系的设计、内部评级体系的运作、内部评级体系的治理、使用测试和风险量化等许多方面。指引起草过程中,项目组对这些要求进行了逐条梳理和研究,并根据巴塞尔委员会后续发布的补充文件和国内大型银行的实践,对这些要求进行了吸收和扩展,不仅全面体现了新资本协议规定的最低要求,而且在许多方面细化了这些要求,如零售风险暴露的风险分池、内部评级运作流程、内部评级体系的治理结构、IT和数据管理、内部评级体系的验证和应用等,形成符合国内银行实践的内部评级体系监管标准。
问:违约概率、违约损失率等信用风险参数估计的准确性和审慎性是使用这些参数计量信用风险监管资本要求的前提。请问《内部评级体系指引》在这方面是如何考虑的？
答:违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限等信用风险参数计量是内部评级体系的技术核心。《内部评级体系指引》详细描述了风险参数量化的监管要求,以确保风险参数计量的准确性和审慎性。要求商业银行建立包括数据选取、参数估算、映射和参数应用四个阶段的风险参数量化流程;明确了商业银行估计风险参数的数据历史观察期和充分性要求及相应的补救措施;建立违约、经济损失、折现率等核心定义,明确了估计风险参数方法,以及风险参数驱动因子选择等方面审慎性要求;要求商业银行对风险参数进行压力测试,以反映压力状态下风险参数可能的反向变化。《内部评级体系指引》还对内部评级体系验证提出了明确的监管要求,要求商业银行采用多种方法对信用风险参数的准确性、审慎性和稳定性进行相对独立的验证,促进风险参数计量的持续优化。该指引还明确要求商业银行在授信决定、风险监控、风险报告、政策制定、资本配置、准备金计提等方面广泛且深入地使用这些信用风险参数,促使商业银行审慎计量风险参数。
问:为鼓励和促进小企业和微小企业的发展,新资本协议对符合标准的小企业及微小企业风险暴露给予了资本优惠,请问《风险暴露分类指引》是如何划分小企业及微小企业风险暴露的？
答:《风险暴露分类指引》确定中小企业划分标准主要基于三方面考虑:一是与现行国内标准和政策相衔接,降低商业银行合规成本,保证政策的一致性;二是与新资本协议的标准具有一定程度的可比性;三是考虑国内银行不同规模企业授信的风险特征。为此,根据国家统计局、原国家经贸委制定的大中型企业划分标准,以及对国内几家大型银行不同规模企业贷款风险特征的实证分析,将大型、中型企业的划分标准确定为年度销售额3亿元。同时,根据《银行开展小企业授信工作指导意见》,单户授信总额500万元（含）以下和企业资产总额1000万元（含）以下,或授信总额500万元（含）以下和企业年销售额3000万元（含）以下微小企业贷款,可作为零售风险暴露进行处理,从审慎监管制度层面切实支持小企业和微小企业的发展。
问:《专业贷款资本指引》中的专业贷款,其风险特征以及监管资本计量方法与一般公司风险暴露什么不同？
答:《专业贷款资本指引》中规定的专业贷款,是以贷款形成的资产未来所产生的现金流为主要偿债来源的贷款。专业贷款的债务人风险与抵押品或抵押品提供者之间具有很强的相关性。此外,与一般公司类风险暴露相比,专业贷款的数据较少,数据的同质性较差,银行自己建立违约概率模型和违约损失率模型的难度更大。并且,通常情况下,专业贷款的期限比一般公司风险暴露长,面临更大的经济周期风险。采用一般信用风险计量模型难以充分反映专业贷款的风险,商业银行应该采取更为审慎的方法计量专业贷款的信用风险,相应地对专业贷款也应计提更高的监管资本要求。因此,新资本协议允许商业银行采用内部评级法和监管映射法计量专业贷款的监管资本（监管映射法是指商业银行内部评级与监管标准直接映射,并根据映射结果得到风险权重的方法）,以充分反映专业贷款的风险。若商业银行采用内部评级法,除达到公司风险暴露的内部评级体系要求以外,估计风险参数时还应充分考虑专业贷款的风险特征;采用监管映射法,商业银行应将专业贷款的内部评级与5个监管评级映射,直接得到风险权重。
问:什么是信用风险缓释？商业银行通常采用的抵押担保是否都能被认可为合格的风险缓释工具？
答:《风险缓释资本指引》所称的信用风险缓释,是指商业银行计量监管资本要求时采用合格的抵质押品、净额结算、保证和信用衍生工具等方式转移或降低信用风险。由于信用风险缓释工具在商业银行资本充足率计算时具有抵减资本要求的作用,因此该指引提出了一系列合格信用风险缓释工具的认定条件和管理要求,如法律确定性、可执行性、风险缓释工具的流动性、估值频率和管理要求、保证人评级必须高于债务人评级等。只有满足这些条件的抵押担保才能被认定为的信用风险缓释工具,具有抵减监管资本要求的功能。
问:相对于新资本协议,《风险缓释资本指引》对抵质押品管理有哪些新的要求?
答:新资本协议对抵质押品管理要求更多强调抵质押品相关基本信息和估值信息的记录,对抵质押品的风险管理没有提出明确要求。《风险缓释资本指引》的主要目标是推动国内银行改进信用风险缓释工具的管理,建立完善的抵质押品管理体系,系统地收集违约回收数据,提高信用风险计量能力。因此该指引不仅包括新资本协议关于抵质押品认定的原则性要求,而且在抵质押品管理的调查和审查流程、抵质押品管理的信息系统、不同类别抵质押品的估值频率和审慎性等许多方面提出了严格的要求。
问:不同信用风险缓释工具在计量监管资本时的作用有什么不同？
答:信用风险缓释工具对监管资本的抵减功能依商业银行使用信用风险缓释工具不同以及所采用的内部评级法层次（初级法或高级法）而有所差异:
（一）对于合格抵质押品,信用风险缓释的作用体现为违约损失率的下降;初级内部评级法框架下,商业银行应使用监管当局确定的各类抵质押品的最低违约损失率,而采用高级内部评级法的商业银行可以自行估计违约损失率。
（二）对于合格净额结算,信用风险缓释的作用通过扣减违约风险暴露来体现。
（三）对于合格保证或信用衍生工具,采用初级内部评级法的商业银行应采用替代法,即使用保证人的违约概率替代借款人的违约概率;采用高级内部评级法的商业银行在计量监管资本要求时可以使用替代法或采用自行估计违约损失率。
问:操作风险监管资本计量方法如何体现国内银行业的特点？
答:新资本协议提出了四种操作风险监管资本计量方法:基本指标法、标准法、替代标准法、高级计量法。多数国家和地区的监管当局基本上是在新资本协议规定的操作风险计量方法框架之内,通过具体方法的选取体现本国或地区银行业的发展阶段和特点。因此,《操作风险资本指引》在遵循新资本协议基本原则基础上,结合中国银行业的具体情况提出了具体计量方法。
在实施新资本协议初期,我国大型商业银行计量操作风险监管资本将以标准法为主。主要原因包括:一是高级计量法（AMA）短期内实施尚不成熟,国内商业银行在操作风险损失数据收集和定量分析方面还有待进一步积累经验;二是基本指标法的风险敏感度过低,对改进风险管理的意义不大。三是标准法的方法论简明直观,操作风险资本要求为各业务条线资本要求之和,便于计算和同业比较,并有助于商业银行改进操作风险管理。因此,该指引摒弃了风险敏感性最弱的基本指标法,允许银行在标准法、替代标准法和高级计量法中任意选取方法,并且在业务条线划分、系数设定、监管当局的审慎监管要求等方面,体现了我国银行业的实际。
问:《操作风险资本指引》为什么允许商业银行使用高级计量法？
答:高级计量法的方法论基于内部数据建模,利用外部数据进行情景分析,考虑了低频高危的“尾部”风险特征,并把业务经营环境和内部控制质量等定性因素纳入模型考虑。实证研究显示,高级计量法的风险敏感程度较高,风险管理和风险计量相结合得较紧密,同时也赋予了商业银行在计量资本上很高的自由度和灵活性,已成为大型国际活跃银行的主要计量方法。
虽然我国大型商业银行在操作风险损失数据积累和定量技术方面才刚起步,但国内已有部分大型银行表达了逐步向高级计量法迁移的意愿。因此,指引参考新资本协议的要求和国际先进做法,规定了高级法的实施的前提条件和计量原则,并要求商业银行在实施标准法过程中,同步做好操作风险损失数据的收集和统计分析工作,以兼顾现实性和前瞻性。当然,我们也认识到,高级计量法仍处于不断演进之中,银监会将以更加审慎、科学的态度跟踪研究该领域内的最新进展,循序渐进地提升操作风险计量的风险敏感性。